2009年8月，我国颁布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，明确基本药物供应保障体系以政府宏观调控为主，市场机制为辅。    

2010年9月，安徽省启动了基本药物供应保障体系改革试点，实施了以省为单位的集中采购和生产企业第一责任人的配送模式，初步规范了基本药物采购渠道、品规，降低了基本药物价格。    

2010年11月，国务院以安徽省经验为基础发布了《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》，为全国基本药物供应下一阶段的改革指出了方向。    

2010年12月，山东省成为第一个严格按照国务院的指导意见，在全国启动基层医疗机构基本药物招标采购工作的省份。后续其他省份基本上延续了上述改革措施，对药品生产企业采用了全国统一市场、单一货源承诺等措施以激励其投标积极性，并且将基本药物配送环节交给市场机制，由药品生产企业承担第一责任人功能，以保证基本药物的及时配送。但是，在改革中出现了部分基本药物短缺、供应不及时等一系列政策预期之外的结果，影响了基层疗卫生机构的临床用药。这些结果有的是制度本身造成的，有的是药品生产企业、配送企业本身的原因造成的。

本文将主要分析与药品生产企业相关的制度原因及企业自身原因，以帮助理解基本药物提供者——药品生产企业，在现行制度设计下可能对基层医疗机构用药产生的影响。    

“最低”的负向激励     

为了解决基层医疗卫生机构“看病贵”问题，招标环节设计了双信封“最低价中标”政策。在该政策下，生产成本较低的药品生产企业更具有竞争优势，更容易接受最低中标价格。但是由于该环节内在的信息不对称，作为招标方的省药品集中采购服务中心很难获取药品生产企业生产成本的真实信息。    

一方面，该政策会提高质量层次偏低企业的竞争力，对质量层次偏高企业的投标积极性产生负向激励。根据笔者对安徽和山东两省中标结果的测算，中信部排名400名以后企业中标品规分别占60.45%、54.31%。在乡镇卫生院调查中，卫生院也反映品牌药短缺，影响老百姓临床用药。    

另一方面，该政策可能会导致部分药品生产企业通过改变原料、不按药品生产质量规范生产基本药物情况的出现，导致基本药物质量堪忧。在这种情况下，如果政府保持中标价格不变，采取严厉措施监管生产企业的行为，则会出现生产企业弃标或供药不及时的现象。