根据国务院统一部署，“十二五”时期医药卫生体制改革要突出三个重点：加快健全全民医保体系；巩固完善基本药物制度和基层运行新机制；积极推进公立医院改革。

　　事实上，世界上许多国家实施医改，主要是在医保上做文章——健全医保是医改的主要内容。医疗保障体系的传统功能定位有三：其一是筹集资金，因此医疗保障体系又被称为“医疗筹资体系”；其二是分散风险，即避免让参保者在短时间内被迫承担大额医药费用的风险；其三是控制费用，即通过对医药服务的第三方购买来控制服务提供方费用不断快速上涨的趋势。

　　毫无疑问，一个健全的医疗保障体系，至少要良好地履行上述三项功能。然而，在全民医保推进的时代背景下，仅仅强调这三项功能，依然是不够的。在这里，我们有必要提出，医疗保障体系最为重要的功能在于优化配置医疗资源。

　　行政机制   医疗资源缺乏有效配置

　　在我国，目前医疗资源的主要配置者是各级政府及其下属的公立医院。长期以来，政府允许公立医院通过提供医疗服务和出售药品来收费，公立医院走上了市场化的道路，医疗领域发生了“国家退出”或“福利收缩”的现象。然而，这种“市场化”是一种伪市场化。准确地说，这是一种“行政型市场化”的状态。说其具有“市场化”或“商业化”的特征，是因为公立医院的主要收入来源于收费；说其具有“行政型”的特征，是因为公立医院运营的方方面面都受到行政机制的左右。无论是科室建设、分支机构设立、基础设施建设、大型设备购置，还是人力资源的调配，都必须获得政府的审批，绝大多数医疗服务项目和绝大多数药品的价格也都由政府来制定。尽管政府拨款并不是医疗资源的唯一来源，公立医疗机构往往通过银行贷款和自我融资来实现发展，但政府的行政机制，对各级公立医疗机构的软、硬件设施的配置仍然拥有相当大的控制力。在行政化的资源配置机制中，公立医疗机构的行政等级尤为重要。

　　正如以行政协调机制为主导的中央计划经济不能解决资源的合理配置问题一样，医疗资源配置行政化的重大弊端之一，就在于医疗服务的供给与需求总是不相匹配。换言之，医疗资源没有实现有效配置，更谈不上最优配置。其具体表现就是所谓“看病难”。

　　就绝大多数民众而言，所谓“看病难”，并非指生病时难以找到医疗机构，而是指难以在他们居住地附近找到他们所信赖的医疗机构和专业人员。很多民众即便是小病，也要到大医院去就诊，若患稍微重大一点儿的疾病，则拥向省会城市以及中国的若干医疗服务中心，例如北京、上海、广州、成都等。发达地区大中型城市的大医院拥挤不堪，而基层医疗机构门可罗雀。

　　很多人把这一现象归咎于民众的就医理念。其实，造成这种格局的重要因素在于医疗资源配置的行政化。在政府通过行政力量主导医疗资源配置的体制下，大中型城市的大医院自然会获得相对丰厚的资源，吸引相对优秀的人才，对民众寻求医药服务形成强大的吸引力，也容易在行政化等级体系中获得较高的行政级别。反过来，大医院由于其行政级别高，在行政体制内也就更具有影响力，容易争取到更多的政府资源。随着高级别医院能力建设水平的提高，它们就更有竞争力，能吸引更多的病人，也就更拥挤不堪，从而也就更有理由要求政府进一步追加补助或投资——医疗资源配置的行政化造成恶性循环。只要这种行政化资源配置机制不改，无论政府如何在基层医疗机构增加投入，最后都将付之东流。由于资源配置不合理导致的“看病难”成为中国医疗体系的痼疾之一，这本身就说明了行政化资源配置体制的失败。

　　因此，要根治这一问题，必须赋予医疗保障体系全新的职能。

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