在2004年之前，欧盟没有针对植物用药的相关规定，各成员国实施各自不同的注册程序和管理办法。欧盟市场的中草药大多以食品、保健品、植物药原料或农副土特产品的形式流通。各成员国法规上的差别使药品的质量、安全和有效性不能得到必要的保证，阻碍共同体内这些药品的贸易，并导致这些产品生产者间的不规则竞争，也会对公众健康保护产生影响。

在这种情形下，2004年3月31日，欧盟颁布了《传统植物药注册程序指令》（Traditional Herbal Medicinal Products Directive，EC Directive 2004/24/EC，下文称“指令”）。该《指令》规定在欧盟市场销售的所有植物药必须按照该法规注册，得到上市许可后才能继续销售。同时，规定了7年过渡期，允许以食品等各种身份在欧盟国家销售的草药产品销售至2011年3月31日。但7年的过渡期即将结束，中药在欧盟仍没有成功正式注册。到2010年4月1日，没有注册并获得销售许可的植物用药将一律禁止销售，这势必会使我国中药行业要蒙受巨大损失。

面对这一危急情况，卫生部副部长、国家中医药管理局局长王国强2010年1月13日就中医药进入欧盟市场的问题表态：“我国将加强协调，推动中医药进入欧盟市场，希望中医药能够更好地为当地民众的健康服务”。笔者在此对《指令》中存在的问题，及其对我国中医药产业的影响进行分析，在此基础上提出《指令》颁布后中药在欧盟发展的途径。

《指令》存在的问题

公平问题

公平原则是法律正义价值的根本体现和法律的基本原则，对《指令》的分析可以看出，其在一定程度上违背了法律的公平原则。

欧洲草药和非欧洲草药之间的不公平。《指令》要求“所注册的植物用药必须要在欧盟境外至少有30年的药用历史，在欧盟境内至少有15年的使用历史，以证明其安全性和有效性”。欧洲本地产的植物药很容易提供在欧洲使用15年的证明，而对于大量的非欧洲产的植物药则很难提供这种证明。这样的规定显然对非欧洲产的草药存在明显的不公。

大型制药公司和小生产企业之间的不公平。按照《指令》每个植物药的注册费用需要10万美元，要通过欧盟《产品制造行为准则》的认证和生产设备等硬件投资又需要超过50万元美金的费用，培训、专家指导等软件投资还需要50万元美金左右。如此高昂的注册费用使中国的企业以及欧洲本地的小企业难以承受，只有大型制药企业才能够有实力进行草药的注册，这实际上就将小企业拒之门外，直接导致小型制药企业的生存危机。

美国相关评论对《指令》的实施也有 “阴谋论”的说法，认为大型制药企业正试图取缔所有已经安全使用几千年的草药，他们认为大型制药企业的这种行为是一种“最猖獗的全球社团主义”（Rampant global corporatist state） 。关于中药安全性的质疑仅仅是转移大家视线的做法，因为已经有大量的研究数据都表明了中药的安全性。他们号召全世界对此做出反应，如果《指令》在欧洲实施，美国将是下一个。欧盟“指令”颁布的背后，很有可能牵扯到国外大型制药企业的利益。

损害公众权利

植物药在欧洲已有700多年的运用历史，民众对植物药的接受度普遍较高，80%左右的欧洲人在预防疾病时，愿意选择天然药物。欧盟作为一个发达且多元化的地区，汇聚大量的不同民族、不同种族以及不同文化背景的人民。欧盟国家的人民选择适合自身疾病的治疗方法，是他们的自由和权利。尤其是对于大量的心脑血管疾病、肿瘤以及代谢系统疾病，中药确实可以降低其发病危险。该《指令》对传统草药的严格限制，会导致没能注册的植物药退出市场，损害了生活在欧盟国家公众的权利。

影响中医药行业发展的双刃剑

《指令》的颁布对于我国中医药产业的发展来说是一把双刃剑，一方面，《指令》对中药注册的严格限制对我国中药材的出口会造成不利影响；另一方面，《指令》的实施，也为中药以药品的形式正式进入欧洲市场创造了前所未有的好机会，也为推进中医药国际化进程打下基础。