随着农村人口流出，乡镇卫生院势必遭遇市场格局调整。骗保套保和以药养医盛行，以及塌方式腐败，折射出基层医疗机构在市场格局变化、利益结构调整中的经营危机。

湖南省湘潭县白石镇，离县城远，医疗资源却不匮乏。湘潭县中医院2005年在当地办了一家分院，附近村镇的居民看病就不用往县城赶了。此外，白石镇上还有一家镇政府举办的白石镇卫生院。由于高速路修通了，患者去中路铺镇卫生院看病也方便。

这让区域医疗市场的竞争变得激烈。湘潭县中医院白石分院（下称白石分院）遭到了竞争者的“夹击”。医院经营困顿，2010年上半年，湘潭中医院退休职工冯翠娥找了五个合伙人，以“责任目标管理协议”名义承包了白石分院。

无论医院还是科室外包，在国内并不合法。然而，一些发展势头不太好的基层医院在暗中做“外包”如火如荼。

冯翠娥和其他股东当时向湘潭县中医院承诺，第一年承包费用3万元，以后五年每年逐渐递增。因为经营状况不佳，看病患者少，有三位股东后来选择退出，一年后仅剩冯翠娥与陈亚旋两人经营。为了增加患者，两位管理者开始盯上了医疗保险和医疗救助基金，这是两块“唐僧肉”。

四年间，在冯翠娥等的操作下，这家分院通过伪造病历，从294位参保人身上套取近80万元新农合基金和医疗救助基金。这294人中，相当一部分甚至还是住在养老院的民政救助老人。

白石分院长期大规模骗保套保，逐渐在当地传开，直至2014年案发。实际上，套保并不是一家卫生院在做，甚至已成为业界的潜规则。记者搜集到400份左右医疗腐败案卷，湖南、云南、贵州等地多起案件呈现套保骗保操作手法。

然而，大肆套保过去似乎并没有引起监管者的充分警惕。直到2016年12月中旬，媒体披露北京大型三甲医院门口，“黄牛”公开叫卖新农合虚假就医票据，协助骗取医保基金，引发社会一片哗然。随后，一场全国范围内打击骗保套保的执法运动启动。

经营“新思路”

“2011年5月我来白石分院工作，医院的效益也不是很好。但是我们几个承包人看到有些病人在我们医院住了一两天院，拿了药就回家了，医师在做病历的时候延长了他们的住院时间，这样能获得更多的农合医疗保险金，我们觉得农合医疗保险报销这一块有漏洞可以钻。”陈亚旋在证言中陈述。

正如陈亚旋所述，一些基层医生早已在套保，虚构工作量增加收入。因此，冯翠娥和陈亚旋看中“农合医疗保险造假的病历照样能报销，存在漏洞”，“看能否通过这种方式来提高医院的效益”。

因为医院拥有新农合定点医院的优势，白石分院通过慰问敬老院、免费体检、社区宣传等方式进入社区，主动扩充患者来源，重点是获取参合对象的身份信息，并留存在医院。

新农合和民政部门对五保户、低保人群等弱势群体有特殊照顾。按照湖南当地政策，“五保户”免起补线，农合报销85%住院医药费，民政部门报销剩余的15%；“低保户”免起补线，农合报销75%住院医药费，剩余的可报部分由民政部门报销一半。

这部分人群引起陈亚旋和冯翠娥特别关注。两人亲自走访白石镇及周边的中路铺镇、茶恩寺镇等地敬老院。他们承诺按照总费用的5%回扣给予敬老院院长，激励敬老院将老人送至自家医院就医。“买病人”现象，实际上在中西部地区农业县域较为多发。

除了“买病人”，陈、冯两人还鼓励医务人员收集参合人员的信息，并以虚假住院或者延长住院的形式，将参合人员情况录入农合报销系统，同时形成一整套病历，套取农合补偿资金来增加收入。

王某在白石分院负责收费和新农合的报销审核工作。他的证言显示，病历造假主要有三种方式：第一种是“挂床”，即通过收集五保户、低保户的信息，虚造住院手续，虚报住院医疗费用；第二，延长患者住院时间，或虚开药品、虚造检查类别，增加住院费用；第三，医院工作人员及家属亲戚到医院接受住院治疗，或者拿药，然后虚造住院手续，虚报费用。