2016年4月6日，国务院常务会讨论研究全面推进公立医院药品集中采购，建立药品出厂价格信息可追溯机制，推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”，使中间环节加价透明化。有媒体认为：用两张发票晒出药品流通环节加价、挤出流通环节价格水分的做法，被业界评价为“拿住了药价虚高的‘关键’”。

推行两票制果真能解决“药价虚高”进而解决“看病贵”的问题吗？

“两票制”由来已久

“两票制”是指药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，经销商卖到医院再开一次发票，以“两票”替代目前常见的五票、六票，减少流通环节的层层盘剥，并且每个品种的一级经销商不得超过2个。

最早将两票制写入正式文件的省份是广东，在2007年阳光采购方案、2009年阳光采购方案、2013年药品交易办法（征求意见稿）中均有体现，然而在具体运行过程中，由于种种原因，要么没执行，要么干脆在之后的正式方案中删除了。

2009年1月，中央六部委在《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》（卫规财发[2009]7号）中提出了两票制政策的原则性规定，“由生产企业或委托具有现代物流能力的药品经营企业向医疗机构直接配送，原则上只允许委托一次。”

而《医疗机构药品集中采购工作规范 》（2010年7月，64号文）第四十六条规定：原则上每种药品只允许委托配送一次，但在一个地区可以委托多家进行配送。如果被委托企业不能直接完成配送任务，可再委托另一家药品经营企业配送，并报省级药品集中采购工作管理机构备案。这条规定实际上是终止了“两票制的探索”。

但福建省仍坚持两票制的探索，并制定了两票制政策的具体实施办法，于2012年上半年开始真正执行。

在2015年国务院办公厅7号文中，却更是鼓励“一票制”：鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用。

其实，2012年12月，新疆维吾尔自治区出台《基本药物采购监督管理办法（试行）》，在文件中规定：严格执行“两票”制。即中标药品生产企业直接给基本药物配送企业出具票据，价格为中标价（不含配送费）；基本药物配送企业直接给供货的基层医疗机构出具发票，价格为品种的采购价（含配送费）。2014年11月，辽宁省卫计委《关于印发辽宁省医疗卫生机构基本药物配备使用管理办法（试行）的通知》，其中规定：减少中间流通环节，所有生产企业应直接向我省配送企业供货并开具票据。该省在2015年1月13日公布的《辽宁省医疗卫生机构基本药物配备使用管理办法（试行）》中再次提及上述文字。但终因与实际不符，这些省均没有执行“两票制”。

2016年4月6日，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议，决定实施《装备制造业标准化和质量提升规划》，确定2016年深化医药卫生体制改革重点，让医改红利更多惠及人民群众。其中“全面推进公立医院药品集中采购，建立药品出厂价格信息可追溯机制，推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”，使中间环节加价透明化。”再次引发了社会对“两票制”的关注。

“两票制”初衷是降低药价

两票制政策推出的初衷是压缩流通环节，削减中间费用，降低药品价格，让利于民。

有观点认为，实行“两票制”能有效减少药品从药厂到医院的流通环节，可以从源头上治理长期困扰医药卫生行业的药品价格虚高、商业贿赂屡禁不止等问题，不仅提高了效率，并且保证了用药安全。

并有指出，国务院要追溯药品出厂价，营改增让高开营高开很难操作了，两票制大规模推广后，其核心是减少流通环节，降低流通费用，从而降低药价。这使得药企高开高返模式更加无法推行，药企中间回扣部分的票源难以解决，逼迫药企只能降价。