中国药品招标政策的制订，素来百花齐放，但是，核心目标从来都是降价降价降价，毕竟，控制医疗费用的行为从来没有长效的万能药膏。

尽管各地关于招标的争议声不断，但最终，大家都能各归各位，在利益的稳定和政策的灵活之中找到平衡。

唯一在中国引起巨大争议的招标方式就是“安徽模式”，而安徽模式招标最重要的工具就是那个不知道从何而来的“双信封”制度。

而双信封本身甚至超越了安徽模式，在如今的药品招标中也占据了重要的地位。双信封这一政策工具，本身其实是舶来品，印度德里为了采购到优质优价，供应有保障的药物，实施“两个信封招标”(twoenvelopeselectivetendersystem,TESTS)。TESTS是指技术标和价格标分别装在两个信封，只有达到专门采购委员会制定的9个标准后价格标才被公开。

与我国发明的招标工具相比，“双信封”具有积极意义，而由原卫生部主导的基本药物招标成为了双信封的试验田。

双信封变成了单信封

双信封源自于2009年1月17日，卫生部等6部门联合印发了《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》即俗称的“7号文”，将招标目标定为“质量优先，价格合理”。

 新规定要求合理划分药品类别，加大质量权重，并考虑临床疗效、质量标准、科技水平等因素，对药品的质量、价格、服务和信誉等进行综合评价。

但是，在实际操作过程中，土洋结合带来了不同的变化，使得商务投标变成了企业竞相压价，技术标形同虚设，药品质量难以得到保障。而双信封在全国推行之后，这种现象迅速成为普遍现象。

很多省市都关注药品质量类型、销售规模、药品效期等准入要素，但是，这些要素几乎是所有国家审批药品都需具备的资质。

而对于药品至关重要的临床疗效，在评价竞标的赋分中其权重地位却并没有得以体现，且诸多指标通过专家赋分，主观因素较大。

最终，无论是哪个省市，都和安徽一样，使得双信封中技术标过于简单，质量评标的关键要素并没有得到很好的体现，导致投标重心转向商务标的比拼，评标的核心依然是价格。

以政治的风向来论，当时全国学安徽模式，使得当时的双信封失去了作用，变成了各省市追逐低价的竞赛场。尤其是，安徽模式下的单一货源承诺，使得质量风险日益高企。

若当时以省为单位实行单一货源承诺，对供应商是很大的挑战。在我国，同种药品、同种规格由多家制药企业生产是医药行业的现状。

实施单一货源承诺的企业，未必能保障供应，很容易造成常用药品的缺位，而在安徽，方方面面的调查显示，单一货源承诺使得药品短缺成为常态。而单一货源承诺直接加剧了双信封中价格标的竞争。

例如，著名医改专家刘国恩在研究双信封时曾经举了一个例子，如果一些企业都通过了商务标，但在价格环节，一家企业胜出了，它的价格最便宜，那没中标的企业如果想当雷锋，愿意跟中标企业卖一样的价格，我们应不应该允许，我认为应该允许，这样才能使双信封有存在的意义。

这个逻辑可以简化为，通过商务标考验的企业，如果只有一家中标，那么大家必须拼命报低价还未必能中；而如果多家中标，那么除了最低价的一家之外，第二低价，以及第三低价都可以中标，竞争的激烈程度大大降低。

质量危机让“双信封”遭遇危机

在安徽模式最盛行的时候，业内流行着价格虚低的说法，即超低价格中标使得企业或按标准生产，很难收回成本；或放弃市场，彻底不生产。同时，也难以避免缺乏社会责任的制药企业，偷工减料，以次充好，低限投料等。

而以四川某企业为代表的“苹果皮”事件，更加凸显了在单一货源承诺下，为了中标，企业必然铤而走险，以至于出现用苹果皮替代的现象，从而可以生产出廉价又合格的假药。

因此，安徽模式很快被各种各样的改变所扭曲，例如，单一货源承诺，很多省市虽然明说要单一货源，暗里已经开始“放水”。