自3月31日国家卫生和计划生育委员会（以下称“卫计委”）向社会公布人感染H7N9禽流感病毒以来，几乎每天都有新发病例以及死亡病例。

尽管病例数量和发病地区仍在少数，但疫情的发展仍旧让人感到不安。除了新病毒本身的诸多未知和偏高的病死率外，是否有足够可靠可信的防疫能力也成为公众心中至今萦绕难散的疑问。

“非典”后十年，中国迅速构建了突发应急的法律制度体系、网络监测体系，甚至已与国际接轨。但检视基层人才缺乏、经费不足等问题的现状，中国卫生应急体系的现状却并不那么乐观。

  “一案三制”应急体系

关注H7N9新型禽流感病毒，总是无法绕开十年前的“非典”。好在当年“非典”的部分“遗产”延续至今，这也让官方在回应民间质疑时多增加了几分底气。

“我们从发现疫情到及时向社会各界公布疫情，是严格按照法律法规的要求和相关规定实施的。”在追溯H7N9疫情迄今为止的发展历程时，卫计委应急办主任梁万年表示。

某种程度上讲，这样一套由法律法规构成的相对较为完备的应急体制机制，或许可以看作是“非典”最深远的影响之一。

2003年“非典”过后，国务院颁布施行《突发公共卫生事件应急条例》，确立了应对突发公共卫生事件的快速处理机制。这也是我国应对突发事件制度化进程的开始。之后不久，当时的卫生部成立了应急办公室，负责指导协调全国卫生应急工作。

在随后的几年当中，中央高层一直保持着对突发事件应急能力的关注。从2003年到2006年先后召开的党的十六届三中、四中、五中和六中全会上，“预警”和“应急”均成为了历次会议当中的关键词。

这也保证了我国在突发事件应急体系建设方面的快速推进。

2005年，国务院审议通过《国家突发公共事件总体应急预案》（以下称“总体应急预案”），并于2006年正式发布实施，明确国家将建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。

总体应急预案将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，并按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级。各级政府部门则要根据事件危害程度，分别启动不同级别的预警。（从高到低依次是红、橙、黄、蓝）

总体应急预案，也成为此后建立全国应急预案体系的纲领性文件。

在此前后，传染病防治法、重大动物疫情应急条例、突发事件应对法、政府信息公开条例等法律法规先后出台。2008年，国务院宣布全国应急体系基本建立。

这一应急体系被概括为“一案三制”。“一案”是指应急预案，“三制”则包括以政府办公厅（室）应急办为枢纽的综合协调体制，以预防准备、监测预警、信息报告等为内容的应对机制，以及包括一系列法律法规在内的法律制度。

梁万年此前曾表示，中国卫生应急法制体系已基本建立，无论是医疗机构、医生还是卫生行政部门，通报疫情都是法律规定的责任，否则就要进行追责。但同时，梁也强调，期盼社会公共舆论对是否依法在履行病例报告、疫情公布等方面责任的监督。

   可依赖的监测网络

在应急体系之下，卫生应急系统主要是依托各地方疾控部门建立起来。特别是在“非典”之后，中国疾控中心建立了疫情网络直报系统，涵盖5万多个监测站点。这一系统，在不久前国务院副总理刘延东考察中国疾控中心时再次受到了肯定。

网络直报也终结了我国此前长期实行的传染病疫情逐级上报的历史。

H7N9由于是新发现的病毒，属于非法定传染病，不在直报之列。目前，中国疾控中心已经将H7N9纳入到“其它非法定传染病”分类中。

据中国疾控中心病毒病所副所长舒跃龙介绍，H7N9一个突出的特点是禽类的低致病性，感染人而动物不一定发病；而且，目前也不能排除