国务院总理李克强日前签署第668号国务院令，公布《国务院关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定》(以下简称《决定》)，自公布之日起施行。

《决定》共24条，主要针对山东济南非法经营疫苗系列案件暴露出来的问题，坚持问题导向，坚持突出重点，着力完善第二类疫苗的销售渠道、冷链储运等流通环节法律制度，建立疫苗全程追溯法律制度，加大处罚及问责力度，坚决保障接种安全，有力维护人民群众生命健康，迅速回应国内外关切，有效提高政府公信力和执行力。

从《条例》可以看出，疫苗管理新政在疫苗的安全性问题重拳出击，扼住环环关节，但它究竟扼住了哪些环节的咽喉呢?

市场之喉

原本已经走上市场化道路的二类疫苗，在疫苗新规出台之后，它的喉被被紧紧扼住了。

《条例》中规定，第二类疫苗由省级疾病预防控制机构组织在省级公共资源交易平台集中采购，由县级疾病预防控制机构向疫苗生产企业采购后供应给本行政区域的接种单位。疫苗生产企业应当直接向县级疾病预防控制机构配送第二类疫苗，或者委托具备冷链储存、运输条件的企业配送。接受委托配送第二类疫苗的企业不得委托配送。

“将二类疫苗比照一类疫苗纳入省级公共资源交易平台集中采购，不再允许接种单位直接采购以及药品批发企业经营。有观点认为此举使二类疫苗‘去市场化’，我认为，这是误解了修法的原意。”国家行政学院副教授胡颖廉在接受《第一财经日报》采访表示。

胡颖廉认为，长期以来，由于财政经费投入不足，一些基层疾控机构通过销售二类疫苗“创收”。他们在政策实践中将《条例》规定的“县级疾病预防控制机构可以向接种单位供应二类疫苗”的选择性规定变更为强制性规定：县级疾控机构作为分销商向供应商订货，再转批发给接种单位，从中赚取差价。为降低成本，有的接种单位甚至绕过县级疾控机构直接寻找廉价货源，给疫苗贩子提供了可乘之机。

“可见，二类疫苗问题的根源不是市场化，而在于一些基层疾控机构和接种单位行政垄断造成市场失灵。不法分子能够在全国范围内调配临期疫苗，正说明市场机制没有起到应有作用。即便省级招标，只要疾控机构和接种单位还存在营利动机，仍然可能重蹈过去药品集中招标采购的覆辙，用“二次议价”等方式压低出厂价，并且带来巨大寻租空间，最终形成上游医药产业高度市场化与下游医疗卫生事业过度行政化的结构性矛盾。”胡颖廉说。

胡颖廉认为，因此，新条例实施过程中应更加注重市场，让优胜劣汰的市场机制发挥决定性作用。一方面疾病预防控制机构、接种单位应当按照规定建立真实、完整的购进、储存、分发、供应、接收记录，做到票、账、货、款一致。另一方面要积极培育市场，让各地疫苗需求和购销信息公开透明，防止形成新的更大的行政垄断。

配送环节成本增加？

二类疫苗的市场流通环节被扼住了，除此之外，其配送环节也将发生重大变化。

《条例》明确规定“疫苗生产企业应当直接向县级疾病预防控制机构配送第二类疫苗，或者委托具备冷链储存、运输条件的企业配送。接受委托配送第二类疫苗的企业不得委托配送。”

在这种信号释放之前，冷链运输企业已经开始抱团。4月6、7、8日连续三天，中物联医药物流分会首批《药品冷链物流运作规范》国标达标企业的评审工作，共有19家企业入选。

“对于大多数小型疫苗企业来说，是很难做到实时监控温度记录的：唯一的办法就是冷藏车+GPS系统，但这样运输时效性差，成本高。所以大部分都是航空冷链+两端冷藏车配送，航空冷链阶段基本就靠冰排+泡沫箱。而且由于一般这种公司没法覆盖全国，都是厂家委托一家物流公司发航空，然后对方在目的地再找第三方来配送。“一位二类疫苗生产企业工作人员表示。

该工作人员称，现在《条例》只允许由一家公司配送，不得再次委托，这个很要命。要么只能都采用冷藏车配送，要么只能找大型物流公司配送。而这样大型的公司少，他们就可以坐地起价。